Richtlijn Tabaksproducten - Nederlandse positie

EU-Voorstel: Richtlijn Tabaksproducten COM (2012) 788, Kamerstukken 33 522, nr. 2.

Rookloze tabak. Etikettering. Additieven. E-sigaret. Warenwet. Grensoverschrijdende verkoop. Illegale handel. Voorstel voor een richtlijn betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten.

De juridische implicatie: De consequenties voor de aanpassing van de wet in formele zin, in casu de Tabakswet, zijn vermoedelijk het grootst. Dit komt doordat de uitbreiding van de werkingssfeer van de Richtlijn niet direct vertaalbaar is naar de Tabakswet, die louter en alleen betrekking heeft op producten waar daadwerkelijk tabak in zit. Ook zal er een aantal AMvB’s en ministeriële regelingen moeten worden gewijzigd. Mogelijk zullen ook aanpassingen nodig zijn in de nationale accijnswetgeving.

9. Nederlandse positie
Rookloze tabaksproducten en uitbreiding van de werkingssfeer
In het voorstel wordt het huidige handelsverbod op rookloze tabaksproducten, waaronder snus, gehandhaafd.
Hoewel snus minder schadelijk is dan roken, is ook het oraal gebruiken van tabaksproducten wel degelijk bewezen schadelijk voor de volksgezondheid. Nederland is dan ook voorstander van handhaving van het huidige verbod.
In reactie op de consultatie heeft Nederland aangegeven graag duidelijkheid te willen over de verschillende definities van tabaksproducten die worden gehanteerd in het kader van deze richtlijn en in het kader van de accijnswet- en regelgeving. Nu ook nieuwsoortige tabaksproducten volledig onder het bereik van de TPR komen te vallen dienen zij aan de voorkant al aan alle bepalingen uit de richtlijn te voldoen, dus ook aan de voorschriften inzake ingrediëntenregulering en gezondheidswaarschuwingen. Nederland vindt dit een goede zaak.

Dat geldt ook voor het informeren van consumenten over de schadelijkheid van niet-tabaksproducten zoals voor roken bestemde kruidenproducten, waaronder tabaksvrije kruidenmengsels voor de waterpijp en de e-sigaret.

Nederland is content met de duidelijkheid die in het voorstel over de juridische status van de e-sigaret wordt geschetst. In Nederland is hier lange tijd discussie over geweest, resulterend in een uitspraak van de rechter dat e-sigaretten niet per definitie onder de Geneesmiddelenwet vallen.

Als gevolg hiervan worden deze producten nu in beginsel als waar onder de Warenwet beschouwd.

Conform het voorstel kunnen nicotinehoudende producten boven een bepaald nicotineniveau slechts op de markt worden gebracht wanneer zij als geneesmiddel zijn toegelaten. Onder dit niveau moet op het product een veiligheidswaarschuwing worden opgenomen.

Door het stellen van limieten wordt er helderheid verschaft.

Nederland vraagt zich wel af of de risico's van deze producten voor de gezondheid met de voorliggende maatregelen nu voldoende geborgd zijn en ziet graag aanvullende eisen op het gebied van de veiligheid, etikettering en leeftijdsgrenzen op EU-niveau.

Tevens zou verder verduidelijkt moeten worden in welke mate productveiligheidswetgeving van toepassing is op nicotinehoudende producten. Het feit dat in de nieuwe TPR een veiligheidswaarschuwing is opgenomen, laat naar de mening van Nederland onverlet dat de overige veiligheidsaspecten van nicotinehoudende producten onder de Richtlijn Algemene Productveiligheid (APV) geregeld kunnen worden.

Er kleven verschillende gevaren aan e-sigaretten: wanneer bijvoorbeeld de verpakking voldoende eenheden bevat met in totaal meer dan 10 mg nicotine, kan dit een toxicologisch effect met zich meebrengen. Voor een kind kan een dosis van 10 mg nicotine dodelijk zijn. De waarschuwing op de verpakking zou dit dan ook weer moeten aangeven.

Etikettering en verpakking van tabaksproducten
Nederland is voorstander van verdergaande harmonisatie ten aanzien van de verpakkingen van en waarschuwingen op tabaksproducten, gelet op wetenschappelijke en internationale ontwikkelingen. Momenteel is er een versnipperd beeld binnen de EU. Het zou daarom goed zijn als er één set eisen voor verpakking en etikettering kwam. Nederland is zich ervan bewust dat de taalverscheidenheid binnen de EU niet bijdraagt aan deze harmonisatie.

Over de effecten van (afschrikwekkende) afbeeldingen op pakjes bestaat wetenschappelijke discussie. Een studie onder adolescenten laat zien dat vergroting van een fotowaarschuwing op een generiek pakje de aantrekkelijkheid van het pakje sterk doet verminderen. Daarnaast worden fotowaarschuwingen vaker opgemerkt en roepen ze een grotere emotionele reactie op.

Uit andere studies is gebleken dat afbeeldingen effectief kunnen zijn in het communiceren van gezondheidseffecten aan kinderen en jongeren. Echter is er nog weinig bekend over de langetermijneffecten van afbeeldingen op pakjes. Zo bestaat de mogelijkheid dat je went aan de fotowaarschuwingen en dat de effecten daarmee (deels) verdwijnen.

Nederland staat positief ten aanzien van de overige punten op het gebied van etikettering en verpakking: de informatieboodschap, het verwijzen naar stoppen met roken hulp en het verbod op misleidende informatie en de minimumverpakkingen.

Bezien vanuit de volksgezondheid en uitvoering door de Belastingdienst staat Nederland positief tegenover minimumverpakkingen voor zowel sigaretten als rooktabak. Nederland heeft reeds een minimumhoeveelheid van 19 sigaretten per pakje opgenomen in de Tabakswet. Producenten zullen hun productieproces dienen aan te passen aan het voorgestelde minimum van 20. In de Tabakswet is momenteel geen minimumhoeveelheid voor rooktabak (losse tabak, zoals shag) opgenomen. Ook hiervoor geldt dat producenten hun productieproces aan het voorgestelde minimum van 40 gram dienen aan te passen.

Ingrediënten en additieven in tabaksproductenNederland is voorloper in de EU als het gaat om de openbaarmaking van gegevens over ingrediënten van tabaksproducten. In december 2012 zijn op de website www.tabakinfo.nl de ingrediëntenlijsten van 2011 gepubliceerd. Deze zijn gekoppeld aan factsheets en algemene informatie over additieven en de schadelijkheid van roken. Nederland heeft, met ingang van 1 januari 2013, het gebruik van het Europese systeem EMTOC (Electronic Model Tobacco Control) voor de aanlevering van ingrediëntenlijsten verplicht gesteld. Dit systeem is mede ontwikkeld door het RIVM en wordt op dit moment al in tien EU-lidstaten gebruikt.

Vanwege de goede ervaringen met dit systeem is Nederland voorstander van een geharmoniseerd formaat voor informatieverstrekking, dat niet alleen de administratieve lasten voor de industrie, lidstaten en de Commissie naar beneden brengt, maar de lidstaten ook veel beter zicht geeft op wat de laatste ontwikkelingen zijn qua tabaksproducten. De Nederlandse inzet zal dan ook zijn om EMTOC voor de gehele EU verplicht te laten stellen.

De nieuwe informatieverplichting inzake consumentenvoorkeuren en marketing- en omzetgegevens is van groot belang om tot een adequate productregulering te komen en ervoor te zorgen dat niet wordt ingespeeld op de voorkeuren van jongeren.

Het toevoegen van emissies aan deze lijsten is een verplichting uit hoofde van art. 9 en 10 van het FCTC-verdrag, waar zowel de EU als de individuele lidstaten binnen de EU partij bij zijn.

Het openbaar maken van gegevens over emissies kan bijdragen aan een grotere bewustwording van de schadelijkheid van tabaksrook. Nederland vindt het belangrijk dat deze informatie openbaar en toegankelijk is.

Wel moet goed worden gemonitord hoe de gepubliceerde informatie door de consument wordt geïnterpreteerd, de reden waarom het RIVM het gebruik van de EMTOC-website zal laten evalueren.

Het voorstel verbiedt het in de handel brengen van tabaksproducten met een kenmerkende aroma.

Te denken valt hierbij aan toevoegingen van menthol, drop en vanille die het product enerzijds een specifieke smaak geven en anderzijds de tabaksmaak maskeren.

Met name jongeren lijken gevoelig te zijn voor milde producten met een zoete en/of fruitige smaak.

Nederland ondersteunt het uitgangspunt dat de toevoeging van zulke aroma’s of smaakstoffen aan tabaksproducten op Europees niveau gereguleerd moet worden, maar is daarentgegen kritisch ten opzichte van de voorgestelde methode, vanuit uitvoerbaarheid en wetenschappelijke onderbouwing.

In het voorstel wordt voorgesteld te werken met testpanels. De Commissie heeft inmiddels bevestigd dat deze testpanels op nationaal niveau zouden moeten worden ingezet. Test panels moeten aantonen dat een significante meerderheid een bepaald ingrediënt overheersend vindt.

Als de lidstaten vinden dat een product een karakteriserende smaak heeft moet het worden verboden. Lidstaten dienen vervolgens de andere lidstaten en de Commissie te informeren over het ingevoegde verbod. Zo ontstaat er één Europese database ingrediënten die in de verschillende lidstaten verboden zijn. In de toekomst kan dan aan de hand daarvan worden geconcludeerd of bepaalde ingrediënten op EU-niveau verboden moeten worden.

De lijn die Nederland op dit punt voorstaat is de lijn van wetenschappelijke evidentie en effectiviteit. Nederland is dan ook voorstander van het op Europees niveau ontwikkelen en vaststellen van wetenschappelijk onderbouwde criteria, op basis waarvan ingrediënten in de toekomst wel of niet mogen worden toegevoegd aan alle tabaksproducten. Volgens Nederland wordt er namelijk een schijnwerkelijkheid gecreëerd wanneer deze maatregelen niet opgaan voor die producten die jongeren minder zouden aanspreken, zoals cigarillo’s.

Voor een verbod op ingrediënten die verhoogd toxisch en/of verslavend zijn hanteert Nederland dezelfde lijn. Ook hier zijn nog geen wetenschappelijk onderbouwde criteria voor.

Ten aanzien van het verbieden van additieven die een misleidende indruk wekken, bijvoorbeeld door te suggereren dat bepaalde ingrediënten een gezondheidsvoordeel met zich mee brengen, is Nederland voorstander. Dit is ook in lijn met de implementatie van art. 9 en 10 van het FCTC-verdrag.

Grensoverschrijdende verkoop op afstand van tabaksproducten
Met de grensoverschrijdende verkoop op afstand krijgen consumenten legaal toegang tot tabaksproducten die in eigen land niet verkrijgbaar zijn. Deze producten moeten wel zijn voorzien van Nederlandse accijnszegels.

Door de registratieverplichting krijgen lidstaten mogelijk meer greep op deze handel: ze kunnen verplicht stellen dat detailhandelaren in eigen land een natuurlijk persoon aanwijzen die zorg dient te dragen voor de naleving van de nationale bepalingen ter uitvoering van de richtlijn.

Het voorstel gaat voorbij aan de bestaande Europese accijnswetgeving. Richtlijn 2008/118/EG, de horizontale accijnsrichtlijn, bevat in artikel 36 een regeling voor de zogenoemde (grensoverschrijdende) afstandverkopen van accijnsgoederen, waaronder tabaksproducten.

Tabaksproducten die in het buitenland worden gekocht voor gebruik in Nederland moeten normaliter van Nederlandse accijnszegels zijn voorzien, hetzij in het buitenland (bijvoorbeeld door de producent), hetzij bij binnenkomst in Nederland door de hierna genoemde fiscaal vertegenwoordiger.

Alleen tabaksproducten die reizigers voor eigen gebruik in hun persoonlijke bagage meenemen naar Nederland zijn hiervan uitgezonderd. Voor een verkoper van tabaksproducten waarover reeds accijns is betaald in een lidstaat, die tabaksproducten verkoopt aan een in Nederland gevestigde persoon, geldt de verplichting om een fiscaal vertegenwoordiger aan te stellen. De fiscaal vertegenwoordiger dient over een vergunning te beschikken om als vertegenwoordiger op te treden namens een verkoper die in een andere lidstaat is gevestigd. In het voorstel is geen aandacht besteed aan de mogelijk samenloop van de registratieplicht in het voorstel en regelgeving in de accijnsrichtlijn. Nederland wenst daarom vast te houden aan de bestaande regelgeving rond verkoop op afstand.

Voorts moet worden opgemerkt dat internetverkoop bijna onmogelijk is zonder op enige wijze het reclameverbod te schenden. Dit is een lastige discussie, waar de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) veel last van ondervindt wanneer het gaat om handhaving van het reclameverbod.

De verplichting om de leeftijd van de koper op afstand te controleren is van groot belang om aan de wettelijk bepaalde minimumleeftijd voor de verstrekking van tabak te voldoen.

Uit een eerdere inventarisatie is gebleken dat er diverse technische mogelijkheden zijn om bij verkoop via internet op leeftijd te controleren (Kamerstukken II, 2011–2012, 28 684, nr. 362), hoewel de meeste systemen niet waterdicht zijn. Onduidelijk is nog hoe een effectief controlesysteem hierop, dat zowel uitvoerbaar als handhaafbaar is, eruit zou moeten zien. De vraag doet zich voor of detailhandelaren die niet beschikken over een waterdicht systeem voor leeftijdscontrole geweerd worden van de verkoop op afstand, dan wel welke mate van betrouwbaarheid vereist is om hiervoor wel in aanmerking te komen.

Overigens speelt dezelfde problematiek bij onder meer de handel van leeftijdsgebonden producten als games, films, alcohol en online gokken. Dit vergroot de noodzaak om op (inter)nationaal niveau te komen met een deugdelijk systeem voor leeftijdscontrole bij verkoop via internet.

Traceerbaarheid en veiligheidskenmerken
Nederland staat in beginsel positief ten aanzien van het op Europees niveau aanpakken van de illegale handel. Op (de handel in) tabaksproducten is reeds Europese wetgeving van toepassing.

Richtlijn 2008/118/EG bevat regelgeving voor de heffing van accijnzen op onder andere tabaksproducten.

Op tabaksproducten waarover nog geen accijns is betaald, is het geautomatiseerde systeem voor toezicht op het verkeer van accijnsgoederen (Excise Movement and Control System, EMCS) van toepassing.

In dit voorstel wordt voorbijgegaan aan de accijnsrichtlijn, waardoor overlapping kan plaatsvinden met de voorgestelde introductie van een Europees tracking- en tracingsysteem. Dit zou leiden tot een onevenredige verhoging van administratieve- en uitvoeringslasten en investeringen. Toename van administratieve- en uitvoeringslasten dient zoveel mogelijk te worden voorkomen.

Met betrekking tot controle van de voorgestelde maatregelen, zoals het identificatienummer en het veiligheidskenmerk, moeten de effecten voor overheid en bedrijfsleven nader worden bekeken. Er zijn te veel openstaande punten die nog niet zijn ingevuld en de gevolgen van de introductie van een dergelijk systeem zijn onvoldoende in kaart gebracht.

De voorgestelde maatregelen hebben naar alle waarschijnlijkheid nauwelijks impact op kleine boeren en producenten in ontwikkelingslanden. Waar de ontwikkelingsdoelstellingen op enigerlei manier toch lijken te worden doorkruist, zal Nederland zich in het kader van beleidscoherentie voor ontwikkeling inzetten voor het vinden van alternatieven voor tabaksteelt.