HvJ EU zet streep door Hongaarse prijs- en voorraadverplichtingen voor grote supermarkten

HvJ EU 18 juni 2026, RB 4036; ECLI:EU:C:2026:495 (Penny Market Kft. tegen Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal). In deze zaak tussen Penny Market Kft. [verzoekster] en de Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal [verweerder] staat de vraag centraal of een Hongaarse noodmaatregel die grote supermarkten verplicht om bepaalde levensmiddelen met korting aan te bieden en daarvan minimale voorraden aan te houden, verenigbaar is met het Unierecht. Het Hof van Justitie oordeelt dat zowel de Gemeenschappelijke Marktordening voor landbouwproducten als de Dienstenrichtlijn zich tegen een dergelijke regeling verzetten. Aanleiding voor het geschil vormt een Hongaarse regeling die in 2023 werd ingevoerd naar aanleiding van de hoge voedselinflatie als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Op grond van deze regeling moesten levensmiddelen-detailhandelaren met een jaaromzet van meer dan ongeveer € 2,5 miljoen gedurende een bepaalde periode voor iedere aangewezen productcategorie ten minste één product aanbieden tegen een prijs die minimaal 15% lager lag dan de laagste prijs van de voorafgaande dertig dagen. Daarnaast moesten zij gedurende de actieperiode steeds beschikken over een minimale hoeveelheid van deze producten, gebaseerd op de gemiddelde dagelijkse verkoop in 2022. Bij overtreding konden bestuurlijke boetes worden opgelegd. Tijdens een controle stelde de Hongaarse autoriteit vast dat in een winkel van Penny Market geen appels en geen mineraalwater of frisdranken in de winkelruimte beschikbaar waren. Hoewel deze producten wel op voorraad waren, waren zij op het moment van de controle niet te koop aangeboden. De autoriteit legde daarop een boete van vier miljoen Hongaarse forint op wegens overtreding van de voorraadverplichting. Penny Market vocht deze sanctie aan en stelde onder meer dat de verkoop over de gehele dag had moeten worden beoordeeld en dat voor frisdranken voldoende vervangende producten beschikbaar waren. De verwijzende rechter vroeg het Hof van Justitie vervolgens of de Hongaarse regeling verenigbaar is met het Unierecht. Het Hof bespreekt eerst de verhouding tot de Gemeenschappelijke Marktordening voor landbouwproducten. Daarbij sluit het expliciet aan bij de eerdere rechtspraak in de zaak SPAR Magyarország over vergelijkbare Hongaarse prijsmaatregelen.

Volgens vaste rechtspraak maakt de vrije prijsvorming onder omstandigheden van daadwerkelijke mededinging deel uit van het systeem van Verordening 1308/2013. Door detailhandelaren te verplichten producten tegen een vooraf bepaalde korting te verkopen en minimumvoorraden aan te houden, wordt die vrije prijsvorming rechtstreeks beperkt. Daarmee wordt ingegrepen in de werking van de gemeenschappelijke marktordening.Hoewel lidstaten maatregelen mogen nemen die andere doelstellingen van algemeen belang nastreven, zoals inflatiebestrijding of consumentenbescherming, moeten deze geschikt en evenredig zijn en worden zij getoetst in het licht van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het goed functioneren van de GMO. Volgens het Hof voldoen de Hongaarse maatregelen daar niet aan. De regeling geldt uitsluitend voor grote supermarktketens met een omzet boven de wettelijke drempel. Daardoor blijft een aanzienlijk deel van de levensmiddelenhandel buiten het bereik van de regeling en kunnen veel consumenten juist geen voordeel behalen van de verplichte prijsverlagingen. Ook de verplichting om minimumhoeveelheden aan te houden geldt slechts voor deze beperkte groep ondernemingen. De maatregelen dragen daarom niet op samenhangende en stelselmatige wijze bij aan de nagestreefde doelstellingen. Vervolgens beoordeelt het Hof de regeling aan de hand van de Dienstenrichtlijn. Omdat Penny Market zich duurzaam in Hongarije heeft gevestigd en sinds 1996 aldaar detailhandelsactiviteiten verricht, is niet het vrije dienstenverkeer maar de vrijheid van vestiging en daarmee hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn van toepassing. Het Hof maakt daarbij duidelijk dat het de prejudiciële vraag van de nationale rechter herkadert: in plaats van artikel 16 van de Dienstenrichtlijn en artikel 56 VWEU vormt artikel 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn, in samenhang met artikel 49 VWEU, het relevante toetsingskader. Tevens benadrukt het Hof dat Verordening 1308/2013 geen sectorale lex specialis is die de toepassing van de Dienstenrichtlijn uitsluit, omdat de verordening geen specifieke regels bevat over toegang tot of uitoefening van detailhandeldiensten. Het Hof wijst erop dat artikel 14 van die richtlijn indirect discriminerende vestigingseisen verbiedt en dat dergelijke eisen niet kunnen worden gerechtvaardigd. Het gaat daarbij niet alleen om zichtbare discriminatie op grond van nationaliteit of statutaire zetel, maar ook om verkapte vormen van discriminatie die via neutraal ogende criteria in de praktijk vooral buitenlandse ondernemingen treffen.

Het Hof merkt op dat de verwijzende rechter moet beoordelen of de Hongaarse regeling in de praktijk vooral buitenlandse supermarktketens treft. Daarbij wijst het Hof op de door de Europese Commissie aangevoerde omstandigheden dat grote Hongaarse supermarktketens mogelijk buiten het toepassingsbereik van de regeling vallen doordat zij via franchiseconstructies opereren of onder een andere economische classificatie zijn geregistreerd, terwijl buitenlandse ketens wel onder de omzetdrempel en de relevante activiteitencode vallen. Indien dat juist blijkt te zijn, is sprake van indirecte discriminatie die op grond van artikel 14 van de Dienstenrichtlijn verboden is. Zelfs indien van discriminatie geen sprake zou zijn, voldoet de regeling volgens het Hof niet aan artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. De opgelegde prijs- en voorraadverplichtingen vormen een vaste tarief‑eis in de zin van artikel 15, lid 2, onder g, en moeten daarom worden getoetst aan de voorwaarden van artikel 15, lid 3. Zij zijn niet geschikt om de beoogde doelstellingen daadwerkelijk te verwezenlijken, juist omdat zij slechts gelden voor een beperkte groep marktdeelnemers en daardoor niet op coherente wijze bijdragen aan de bestrijding van inflatie of de bescherming van kwetsbare consumenten. Het Hof sluit daarbij aan bij dezelfde evenredigheids- en samenhangsredenering als in de GMO‑analyse. Het Hof concludeert daarom dat zowel Verordening 1308/2013 als de Dienstenrichtlijn zich verzetten tegen een nationale regeling die grote levensmiddelen-detailhandelaren verplicht om gedurende een bepaalde periode vaste prijsverlagingen toe te passen en minimumhoeveelheden van bepaalde producten beschikbaar te houden, op straffe van een geldboete.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1)      Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2021/2117 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021, moet aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die, gelet op een gevaarlijke situatie, detailhandelaren in voedingsmiddelen met een jaaromzet van meer dan 2 500 000 EUR op straffe van een geldboete verplicht om gedurende een bepaalde periode voor bepaalde categorieën producten die binnen het toepassingsgebied van deze verordening vallen, een brutokleinhandelsprijs toe te passen die ten minste 15 % lager ligt dan de laagste brutokleinhandelsprijs die zij in de voorafgaande 30 dagen hebben toegepast, en om gedurende die periode steeds over minimumhoeveelheden van bepaalde producten te beschikken.

2)      Artikel 14, punt 1, en artikel 15 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die, gelet op een gevaarlijke situatie, detailhandelaren in voedingsmiddelen met een jaaromzet van meer dan 2 500 000 EUR op straffe van een geldboete verplicht om gedurende een bepaalde periode voor bepaalde categorieën producten een brutokleinhandelsprijs toe te passen die ten minste 15 % lager ligt dan de laagste brutokleinhandelsprijs die zij in de voorafgaande 30 dagen hebben toegepast, en om gedurende die periode steeds over minimumhoeveelheden van bepaalde producten te beschikken.