CBB: exclusiviteitsafspraken en werkinstructies bij festivalverkoop geen reclame in de zin van de Tabaks- en rookwarenwet

CBB 24 februari 2026, RB 3971; ECLI:NL:CBB:2026:68 ([naam 1] tegen de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)). Een tabaksfabrikant verkocht tijdens het festivalseizoen 2018 tabaksproducten bij drie Nederlandse festivals via daarvoor ingerichte verkooppunten. Daartoe sloot de fabrikant samenwerkingsovereenkomsten met de festivalorganisatoren waarin een distributievergoeding werd afgesproken: een vaste vergoeding (€ 110.000,- tot € 120.000,- per seizoen) die met 50% zou halveren indien een andere tabaksfabrikant ook op het festival aanwezig zou zijn, plus een variabele vergoeding gebaseerd op het aantal verkochte pakjes en het aantal bezoekers. Bij aanwezigheid van een andere top‑5‑fabrikant behield de tabaksfabrikant bovendien het recht om de samenwerking te beëindigen zonder aansprakelijkheid. Voor de feitelijke verkoop huurde de fabrikant een derde partij in, wier werknemers een werkinstructie moesten hanteren die onder meer voorschreef dat klanten die vroegen naar concurrerende merken moesten worden geadviseerd over welk product van de tabaksfabrikant het meest vergelijkbaar was. Na inspecties door de NVWA legde de staatssecretaris van VWS in oktober 2019 aan de fabrikant drie boetes van elk € 45.000,- op wegens overtreding van het reclameverbod van artikel 5 lid 1 Tabaks‑ en rookwarenwet. Volgens de staatssecretaris vormden zowel de exclusiviteitsafspraken als de werkinstructies ‘reclame’ in de zin van de wet, omdat zij als doel hadden de verkoop van tabaksproducten te bevorderen. In bezwaar handhaafde de staatssecretaris de boetes. De rechtbank Rotterdam oordeelde in augustus 2023 dat de fabrikant inderdaad het reclameverbod had overtreden met de distributievergoedingen en werkinstructies, maar matigde de boetes tot € 33.750,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Het CBB vernietigt in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank en herroept alle boetebesluiten volledig. Het CBB oordeelt dat de staatssecretaris het reclameverbod te ruim heeft uitgelegd. Volgens het CBB (onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie, ECLI:NL:CBB:2024:97) is pas sprake van ‘reclame’ wanneer de handeling in de economische sfeer direct of indirect is gericht op enige vorm van communicatie naar de consument, met als doel het tabaksgebruik bij de consument aan te wakkeren. De consument moet op enig moment een effect van de handeling kunnen merken. Het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten tussen fabrikanten en wederverkopers is op zich niet verboden, want de verkoop van tabak is toegestaan en concurrentie tot op zekere hoogte ook. Hoewel de afspraken over de vaste en variabele vergoeding de verkoop van de producten van de fabrikant bevorderen en exclusiviteit stimuleren, blijkt daaruit niet op welke wijze deze afspraken gericht zijn op communicatie met de consument en het aanwakkeren van diens tabaksgebruik. Ook de werkinstructies voldoen niet aan de wettelijke definitie: zij leiden er hooguit toe dat consumenten die al rookten en al een aankoop wilden doen, een alternatief product van dezelfde fabrikant aangeboden kregen in plaats van hun eigen merk. Het CBB erkent dat de werkinstructies het gebruik van het eigen merk bevorderen, maar niet het tabaksgebruik in zijn geheel aanwakkeren; van communicatie met de consument gericht op het aanwakkeren van tabaksgebruik is geen sprake. Het bewijs voor overtreding van het reclameverbod rust op de staatssecretaris (artikel 6 lid 2 EVRM), en dat bewijs is niet geleverd. Omdat zowel de samenwerkingsovereenkomsten als de werkinstructies geen overtreding van het reclameverbod opleveren, was de staatssecretaris niet bevoegd boetes op te leggen. De boetes vervallen geheel. Wel wordt € 3.000 schadevergoeding toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn, naast vergoeding van proceskosten en griffierecht.

5.4 “Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 februari 2024 (hiervoor aangehaald, onder 10.2) is het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst tussen een tabaksfabrikant en een wederverkoper op zichzelf niet verboden. De verkoop van tabak is namelijk toegestaan en concurrentie tussen fabrikanten – tot op zekere hoogte – ook. Zolang de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten is toegestaan, hoort daarbij dat een fabrikant, binnen de wettelijke beperkingen die er zijn, zoekt naar manieren om zo veel mogelijk van zijn producten te verkopen en daarmee zo veel mogelijk winst te maken, al is het maar ten koste van de concurrerende fabrikanten en zonder dat de verkoop als geheel toeneemt. Voor zover uit de samenwerkingsovereenkomsten blijkt dat de tabaksfabrikant de verkoop van zijn producten wil bevorderen, is dit daarom op zichzelf onvoldoende om te bewijzen dat de overeenkomsten een verkoopbevorderend doel hebben in de zin van de wettelijke definitie van reclame. Verder blijkt uit de in de samenwerkingsovereenkomsten opgenomen afspraken tussen de tabaksfabrikant en de festivalorganisatoren niet dat deze direct of indirect zijn gericht op enige vorm van communicatie naar de consument met als doel het tabaksgebruik en/of het gebruik van aanverwante producten bij de consument aan te wakkeren. Het College wil wel aannemen dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de afspraken over de vaste en variabele vergoeding de verkoop van tabaksproducten van de tabaksfabrikant bevorderen. Daaruit blijkt echter niet op welke manier de afspraken zijn gericht op communicatie met de consument en het aanwakkeren van zijn tabaksgebruik (vergelijk de uitspraak van 20 februari 2024, hiervoor aangehaald, onder 10.6). Dat, zoals de staatssecretaris nog heeft aangevoerd, de samenwerkingsovereenkomsten exclusiviteit bedingen waardoor overwegend producten van de tabaksfabrikant worden verkocht, wat merkbaar is voor de consument, maakt dat niet anders. Zoals hiervoor overwogen, hoort bij het feit dat de verkoop van tabaksproducten is toegestaan dat een fabrikant, binnen de wettelijke beperkingen die er zijn, zoekt naar manieren om – kort gezegd – zo veel mogelijk van zijn producten te verkopen. Verder was het de organisatoren van de festivals niet verboden (ook) met andere tabaksfabrikanten een overeenkomst te sluiten over de aanwezigheid op de festivals, zodat, zonder verder onderzoek, dat ontbreekt, niet duidelijk is op welke wijze de samenwerkingsovereenkomsten de organisatoren van de festivals beïnvloeden in hun communicatie richting de consument.”

5.5 “Uit het voorgaande volgt dat de tabaksfabrikant met de samenwerkingsovereenkomsten het reclameverbod van artikel 5 van de Trw niet heeft overtreden. De minister was in zoverre dus niet bevoegd een boete op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt.”